La politique de la ville a-t-elle oublié les habitants ?

A l’heure du rapport Mechmache Bacqué sur la participation des habitants remis au ministre François Lamy et à l’heure de l’annonce de la refonte de la géographie prioritaire dans le cadre d’un projet de loi débattu le 27 novembre prochain, deux questions se posent : que reste-t-il de trente ans de politique de la ville ? Les habitants, censés être les premiers bénéficiaires de cet arsenal institutionnel, le sont-ils réellement ?

Rapport Dubedout, rapport Bonnemaison, création du Conseil national de prévention de la délinquance, mission Banlieue 89, création du fonds social urbain. L’année 1983 signe la naissance officielle de la politique de la ville. C’est aussi une date marquée par les émeutes urbaines à Lyon et l’organisation de la Marche pour l’égalité organisée dans la foulée. C’est, enfin, l’année de création de l’association Ville et Banlieue. À l’occasion de cet anniversaire, fêté à Rezé (Loire-Atlantique), les 19 et 20 septembre derniers par ses 130 élus membres, le choix a été fait de dresser un bilan des actions, des avancées mais aussi des fourvoiements des politiques prioritaires. Pour analyser ce bilan, la parole est donnée à Marie-Hélène Bacqué, sociologue urbaniste, Salah Amokrane du Tactikollectif, et Gilles Leproust, maire PCF d’Allonnes et vice-président de Ville et Banlieue.

Ixchel Delaporte

Les décideurs et les habitants n’ont pas les mêmes objectifs ni les mêmes besoins

Par Salah Amokrane de l’association Tactikollectif, à Toulouse.

Certains ont cru que la politique de la ville pourrait régler l’ensemble des problèmes des quartiers. C’est, selon moi, une erreur. Et le fait qu’on n’ait pas réussi à en sortir prouve son échec démocratique et politique. Le traitement des questions sociales sur les quartiers se fait encore par le prisme de politiques d’exception et non dans le cadre du droit commun. Ces dispositifs, les habitants n’y ont jamais vraiment été associés. La question de la place des personnes concernées est un serpent de mer depuis trente ans.

La participation des habitants dans l’élaboration de ces politiques est de moins en moins prise en compte, à la différence du poids grandissant des seuls élus locaux. Si localement des expériences intéressantes ont pu être menées, globalement on n’a pas progressé. À mesure qu’on renouvelait les dispositifs d’un gouvernement à l’autre, la situation économique et sociale des habitants n’a cessé de se dégrader et le tissu associatif avec. Sur ces dix dernières années, la vie associative, les collectifs d’habitants ou encore les amicales de locataires peinent à rester en mouvement.

Les décideurs et les habitants n’ont pas les mêmes objectifs ni les mêmes besoins. À ce titre, la question de la rénovation urbaine est exemplaire. Malgré des objectifs affichés de mixité sociale, d’amélioration du cadre de vie, de déghettoïsation des quartiers, on a affaire, dans une ville comme Toulouse, à des choix liés au marché immobilier. Faire de la rénovation urbaine au Mirail, à quatre stations de métro du Capitole, n’a pas pour seul but le mieux-vivre des habitants des quartiers. Derrière les discours sur la mixité sociale, il y a la volonté de développer une offre immobilière pour des cadres et des classes moyennes hautes. Et en attendant, on a déplacé des populations pauvres qui ont moins accès à ces logements. Le choix de la démolition aurait pu davantage se discuter. Dans certains cas, cela se justifie puisque l’habitat est très dégradé ou mal conçu. Mais, la plupart du temps, on détruit des logements spacieux et en bon état sans réelle concertation.

En trente ans, il faudrait comparer les moyens consacrés à la pierre et ceux consacrés à l’humain. Quand on parle de politique de la ville, on croit entendre politique sociale, alors que c’est de moins en moins le cas. Il n’y a pas de véritable politique de l’emploi pour faire face à un taux de chômage très élevé dans les quartiers. Les zones franches ont des effets peu conséquents. Les politiques mettent en avant des procédures d’accompagnement vers l’emploi, laissant croire que les problèmes se situent toujours du côté des personnes et non du côté du marché de l’emploi. Ces politiques d’accompagnement ne peuvent pas remplacer une politique sociale et éducative avec de vrais moyens. Cela laisse dubitatif sur les intentions des politiques.

On a toujours l’impression qu’il y a derrière l’intervention publique sur les quartiers une sorte de cadeau fait aux habitants. Quand on fait une bibliothèque au Mirail, il faudrait que les habitants soient redevables. Mais quand on fait une bibliothèque dans un autre quartier, quoi de plus normal… En revanche, quand des habitants des quartiers se mobilisent pour s’opposer à une expulsion ou pour donner leur avis, il arrive souvent que les politiques le prennent systématiquement comme une attaque au lieu de se féliciter d’une action collective autonome et démocratique. À leurs yeux, l’expression des quartiers n’a pas de légitimité, ces quartiers étant peuplés par des supposés « immigrés », « musulmans », « étrangers », on les suspecte de mettre en danger l’unité républicaine. Cela s’explique sans doute aussi par le fait qu’ils ne représentent pas un intérêt électoral suffisant. L’intervention publique gagnerait pourtant à se faire sur la question démocratique, sociale et culturelle.

Depuis trente ans, il y a une mise à l’écart du débat public des militants associatifs et politiques des quartiers. Les élus les voient comme des concurrents potentiels. Il existe pourtant des formes d’actions collectives et de représentations des citoyens dans les quartiers. On ne fait pas une politique des quartiers sans les associations, sans la société civile et sans ceux qui y vivent.

Des quartiers populaires aux «cités à problèmes»

Par Marie-Hélène Bacqué, sociologue et urbaniste, professeure à l’université Paris-Ouest-Nanterre (1).

Rétrospectivement, on peut dire que la politique de la ville a progressivement oublié les habitants. Elle a été conduite «pour eux» mais «sans eux» et parfois même contre eux, en particulier, au cours des dix dernières années, quand elle a été recentrée sur les opérations de rénovation urbaine et sur les questions de sécurité.

C’est dans les années 1980, à l’arrivée de la gauche au pouvoir, qu’a commencé à se formaliser ce qui était alors appelé développement social des quartiers. Cette démarche s’inscrivait dans un projet de transformation sociale, centré sur les classes populaires et basé sur une logique d’expérimentation. Mais la politique de la ville s’est vite institutionnalisée pour devenir un outil de gestion de la paix sociale. Dès les années 1990, la logique de modernisation de l’État a pris le dessus et la thématique de l’exclusion s’est imposée comme seule grille de lecture : on a alors parlé de quartiers « à handicaps », et plus de quartiers populaires. Pour autant, parler d’échec de la politique de la ville serait sans doute trop rapide.

D’une part, les moyens qui y ont été consacrés n’ont pas été inutiles et ont contribué, au moins à la marge, à atténuer les effets de la crise sociale et économique. Surtout, penser que l’on pourrait régler la question des inégalités sociales par l’urbain est une utopie. L’intervention urbaine est certes importante mais, dans une société qui voit s’accroître les écarts sociaux et monter l’insécurité sociale, il faut agir sur des ressorts bien plus larges pour juguler les inégalités. On ne pouvait pas tout attendre d’une politique territorialisée qui par ailleurs a souvent remplacé des politiques de droit commun. Les inégalités de traitement persistent : on sait ainsi qu’un élève de la Seine-Saint-Denis coûte moins cher à l’éducation nationale qu’un élève parisien. Si bien que lors des rencontres que nous avons faites avec Mohamed Mechmache au cours de notre mission, beaucoup de personnes rejetaient la politique de la ville et demandaient une politique de droit commun qui soit une politique d’égalité entre les territoires.

Il est frappant de voir qu’il y a trente ans, lors de la Marche pour l’égalité, des jeunes des quartiers populaires posaient cette question de l’égalité à la société française sans que, jusqu’à aujourd’hui, elle n’ait été véritablement prise en compte par les pouvoirs publics. Ils interrogeaient alors tant sur les inégalités sociales qu’ethno-raciales. Trente ans plus tard, la discussion de l’héritage colonial reste elle aussi un enjeu majeur.

C’est donc un projet de gauche ambitieux en direction des quartiers populaires qu’il faudrait aujourd’hui affirmer, qui passe par une redistribution des ressources dans tous les secteurs et par une lutte active contre les discriminations et qui soit soutenue au plus haut niveau de l’État. Un projet qui repose sur la participation et le pouvoir d’agir des citoyens, qui rende possible la co-élaboration et la codécision. Cela appelle une transformation radicale des pratiques. Les élus et les forces politiques sont-ils prêts à franchir ce grand pas ? Rien n’est acquis de ce point de vue. On a le sentiment qu’au lieu d’aborder de front ces enjeux, une partie de la gauche nous amène vers des chemins de traverse marqués par l’intolérance et parfois l’islamophobie ; certains, parfois les mêmes, se contentent d’agiter une politique sécuritaire qui contribue à accentuer les tensions ; sans oublier ceux qui déclaraient avant la dernière élection présidentielle que les classes populaires ne représenteraient plus un enjeu politique, ce qu’ont démenti les résultats électoraux.

On nous interroge beaucoup sur les suites de notre rapport. Nous espérons la prise en compte concrète de nos propositions. Cette réforme radicale que nous préconisons se jouera tant dans les impulsions données au niveau national que dans les mobilisations et la constitution de contre-pouvoirs locaux et nationaux. Nous allons continuer à y travailler avec les nombreux citoyens et acteurs associatifs qui ont contribué à nos réflexions.

(1) Coauteure avec Mohamed Mechmache du rapport sur la citoyenneté et le pouvoir d’agir dans les quartiers populaires, remis à François Lamy le 8 juillet 2013.

Il est temps d’une action globale destinée à combattre les inégalités sociales et territoriales

Par Gilles Leproust, maire PCF d’allonnes et vice-président de l’association Ville et banlieue.

Il est de bon ton de critiquer la politique de la ville, mais n’est-ce pas pour éviter de faire le bilan des politiques de droit commun ? En effet, comment espérer des changements profonds pour les habitants dans les quartiers et villes populaires grâce à la seule politique de la ville quand au même moment le chômage augmente, le pouvoir d’achat stagne ou régresse, qu’il manque des enseignants dans les écoles, que recule l’accès aux services publics, que frappent les discriminations liées au nom ou à l’adresse ou encore que les acteurs associatifs, sportifs, culturels, de loisirs sont lâchés par les services de l’État… C’est ce que je ressens à chacune de mes rencontres avec les habitants, responsables associatifs et acteurs de la vie locale à Allonnes, la ville dont je suis maire. Oui, il y a besoin d’une grande politique nationale ambitieuse répondant à un principe essentiel : une politique qui mette « l’humain d’abord », qui mette les citoyens au cœur de tous les choix car leurs villes autant que leurs vies leur appartiennent !

Il est temps d’une action globale destinée à combattre les inégalités sociales et spatiales sur l’ensemble du territoire dont la politique de la ville ne peut être qu’un complément pour accentuer les effets dans des quartiers dits « prioritaires ». C’est ce que le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, adopté en Conseil des ministres le 2 août dernier, appelle le « retour des politiques de droit commun » dans les quartiers populaires. Or c’est malheureusement loin d’être le cas aujourd’hui. Je veux redire ici l’urgence qu’il y a d’inscrire ce projet de loi à l’ordre du jour de cette session parlementaire. Le ministre vient d’évoquer la date du 27 novembre : elle doit être confirmée au plus vite dans l’intérêt des habitants !

J’attends avec impatience la redéfinition de la géographie de la politique de la ville. La diminution annoncée du nombre de quartiers retenus ne doit pas se faire au détriment de leurs habitants, et il est essentiel que l’ensemble des territoires en difficulté puisse continuer à bénéficier du soutien de l’État et des politiques publiques. Il est vital qu’un projet national de renouvellement urbain 2 permette de poursuivre les travaux de renouvellement urbain engagés dans le PNRU 1. Mais, pour l’efficacité de tels objectifs, les communes doivent garder la main sur l’élaboration des divers projets de la politique de la ville : alors que le projet de loi le stipule, cela passe par le refus du caractère obligatoire du transfert de compétences à l’intercommunalité. De la même manière, si l’intervention des citoyens est un enjeu national qui concerne l’ensemble des territoires, elle est bien sûr indispensable dans les quartiers populaires. La participation des habitants, oui, mais comme un levier pour répondre aux grandes attentes sociales qui frappent à la porte de la société française. Voilà comment redonner sens et efficacité à la politique, voilà comment faire reculer l’abstention et le danger d’extrême droite, voilà comment faire la démonstration à chacune et à chacun que sa voix et ses actes comptent, voilà comment redonner confiance à nos concitoyens dans l’engagement collectif et dans l’engagement individuel au service de l’intérêt général.

Avec mes collègues élus communistes et républicains, nous portons cette exigence au sein de l’Association des maires de France et de l’association Ville et Banlieue. Il faut oser une stratégie de politisation – au sens noble du terme – de nos concitoyens, il faut oser dire aux habitants des quartiers populaires comme aux autres : « Prenez le pouvoir ! » Et en créer réellement les conditions. Or, même si l’on ne doit pas passer sous silence un nombre important d’expériences originales et intéressantes réalisées par et avec des habitants dans certains quartiers, on doit constater que les habitants, leur implication, leur intervention, ont toujours été les parents pauvres des politiques nationales. Aussi, on ne peut que se féliciter d’entendre le ministre parler de « changer de braquet » à propos de la participation des habitants. Pour la première fois, le principe d’une « co-construction » de la politique de la ville est inscrit dans la loi, mais les actes doivent suivre. Le rapport Bacqué-Mechmache, remis à François Lamy, est porteur de nombreuses propositions qui vont dans ce sens. Comme je le disais dans ma lettre ouverte au président de la République fin août, il est grand temps d’ouvrir le chantier du vrai changement avec des actes concrets qui améliorent la vie de nos concitoyens. N’attendez pas, ou il sera trop tard !

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